瞭望，2019年农村土地改革

2019年农村土地改革的核心是深化“三项试点”经验，推动集体经营性建设用地入市，为经济增长提供新动能，同时通过法律修订扫清制度障碍，但改革仍受房地产政策牵制，宅基地入市未完全放开。改革背景与目标2018年经济增速下滑至6.6%，创28年新低，叠加地方债务危机和传统经济刺激模式失效，中央提出通过乡村振兴战略挖掘新动能。2019年中央经济工作会议明确要求“总结农村土地制度改革三项试点经验，巩固改革成果，继续深化改革”，旨在释放农村土地资源潜力，缓解地方政府财政压力，支撑6%以上的经济增长目标。三项试点内容与成果原国土资源部2015年启动的“农村土地制度改革三项试点”包括：土地征收：33个试点县完成征地1275宗、18万亩，探索缩小征地范围、规范征地程序。集体经营性建设用地入市：1万余宗、9万余亩土地入市，总价款约257亿元，收取调节金28.6亿元，办理抵押贷款228宗、38.6亿元。宅基地制度改革：腾退闲置宅基地约14万户、8.4万亩，发放农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。试点成果显示，改革通过盘活存量土地资源，为地方政府提供了新的财政收入来源。法律修订与制度突破2018年末至2019年初，多项法律修订为改革扫清障碍：土地管理法修正案：删除“非农建设必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地通过出让、出租等方式直接入市，与国有土地同权同价。城市房地产管理法修正案：增加“法律另有规定除外”条款，衔接土地管理法修改，破除集体土地入市的法律障碍。农村土地承包法修改：明确土地经营权入股的合法性，加速土地流转。这些修订标志着农村土地资本化进入实质阶段，集体经营性建设用地入市成为合法制度安排。改革对经济的拉动作用缓解财政压力：农村土地入市通过土地出让金、调节金和抵押贷款等形式，为地方政府提供新收入来源，缓解土地财政依赖。激活土地市场：试点期间，集体经营性建设用地入市总价款达257亿元，调节金28.6亿元，显示土地资源变现潜力巨大。促进乡村振兴：改革与乡村振兴战略结合，通过土地流转和资本化，推动农村产业升级和城乡融合发展。改革限制与房地产政策牵制宅基地未完全放开：当前入市范围仅限集体经营性建设用地，不包括宅基地和公益性用地，宅基地闲置问题（约2亿亩中10-15%闲置）仍未解决。非住宅用地限制：集体经营性建设用地入市被严格限制在工业、商业等非住宅用途，防止冲击住宅市场，反映政策对房价稳定的考量。地方套利风险：农村土地产权模糊可能引发地方政府变相操作，例如通过“小产权房”或集体土地建别墅等方式套现，需进一步规范。改革与房地产长效机制的矛盾政策目标冲突：农村土地入市和房地产税本是利空房价的长效机制，但地方政府需依赖土地财政和房地产拉动GDP，导致政策执行中存在妥协。市场风险累积：经济下行压力下，房奴收入减少、资本市场流动性紧张，叠加农村土地入市冲击，可能加速房地产税落地后的市场调整，引发系统性风险。未来展望2019年改革通过法律修订和试点经验推广，为农村土地入市奠定制度基础，但宅基地全面入市、土地产权明晰等深层问题仍需突破。改革成效取决于政策执行力度与地方利益的平衡，短期内或以“非住宅用地”入市为主，逐步探索宅基地使用权流转，最终实现农村土地资源的市场化配置。